2月14日，国务院办公厅发布《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》(国办发〔2019〕6号，以下简称《意见》)，就新时代、新形势下做好中小微、“三农”及“双创”主体融资担保工作进行了明确要求和全面部署。本文将从《意见》出台的背景、重点指导方向、以及对融资担保行业的意义和影响等方面进行探讨分析。
《意见》的指导对象是政府性融资担保和再担保机构，但《意见》对政府性融资担保、再担保机构的界定仅一条，即不以营利为目的，并未有明确定义。结合政策性担保公司定义，即指由政府出资、不以营利为目的、具有特定的服务对象、为实现政府政策性目标而设立的担保公司，本文暂且将股东能够追溯至政府、财政局(厅)、金融局(办)、国资委出资的担保公司归类为政府性融资担保、再担保机构。
一、《意见》出台的背景
党中央和国务院一贯高度重视民营企业和小微企业金融服务工作，特别是十九大以来，面对国外日趋复杂的环境，国内经济不断承压，各类风险逐渐显露，民营企业和中小微企业融资难融资贵融资慢问题愈加凸显。为此，习近平总书记在包括党的十九大、中央经济会议、民营企业座谈会等公开场合上多次作出了重要指示，要求解决好民营企业和小微企业融资难融资贵融资慢问题，提升金融服务实体经济效能，并明确指出“解决民营企业融资难融资贵问题，要优先解决民营企业特别是中小企业融资难甚至融不到资问题，同时逐步降低融资成本。要改革和完善金融机构监管考核和内部激励机制，把银行业绩考核同支持民营经济发展挂钩，解决不敢贷、不愿贷的问题。”政府性融资担保是破解小微企业、“三农”融资难融资贵问题的重要渠道。为有效发挥政府性融资担保作用，帮助解决银行“不敢贷、不愿贷”“投放难”和小微企业及“三农”“缺信用、缺信息”“贷款难”的难点和痛点，李克强总理多次强调，要切实缓解小微企业融资难融资贵，持续推动实体经济降成本。有关部门也先后出台了减税降费、定向降准、监管考核等一系列政策措施。
根据党中央、国务院的工作部署，为进一步健全完善政府性融资担保体系，有效发挥国家和地方融资担保基金的政策功能作用，引导各级政府性融资担保机构更好支持小微企业和“三农”发展，财政部会同发展改革委、工业和信息化部、农业农村部、人民银行、银保监会共同起草了《意见》。
二、《意见》的重点指导方向
《意见》重点从“支小支农、四个不得，降费让利、减轻负担，风险分担、形成合力，财税支持、持续经营(奖补、资本补充、风险补偿、代偿核销)”等方面对政府性融资担保和再担保机构开展业务提出要求和指导。
(一)支小支农
《意见》提出，政府性融资担保和再担保机构要“逐步压缩大中型企业担保业务规模，确保支小支农担保业务占比达到80%以上”，“重点支持单户担保金额500万元及以下的小微企业和‘三农’主体”。
(二)四个不得
《意见》提出，政府性融资担保、再担保机构“不得偏离主业盲目扩大业务范围，不得为政府债券发行提供担保，不得为政府融资平台融资提供增信，不得向非融资担保机构进行股权投资”。
(三)降费让利
《意见》明确，“政府性融资担保、再担保机构不以营利为目的，在可持续经营的前提下，保持较低费率水平”，“引导合作机构逐步将平均担保费率降至1%以下。其中，对单户担保金额500万元及以下的小微企业和‘三农’主体收取的担保费率原则上不超过1%，对单户担保金额500万元以上的小微企业和‘三农’主体收取的担保费率原则上不超过1.5%。”
(四)风险分担
《意见》明确“原则上国家融资担保基金和银行业金融机构承担的风险责任比例均不低于20%，省级担保、再担保基金(机构)承担的风险责任比例不低于国家融资担保基金承担的比例”。同时，强调加强“国家融资担保基金要推动与全国性银行业金融机构的‘总对总’合作”“省级担保、再担保基金(机构)要推动辖内融资担保机构与银行业金融机构‘总对总’合作”。
(五)财税支持
《意见》提出，“中央财政要对扩大实体经济领域小微企业融资担保业务规模、降低小微企业融资担保费率等工作成效明显的地方予以奖补激励。有条件的地方可对单户担保金额500万元及以下、平均担保费率不超过1%的担保业务给予适当担保费补贴”。“符合条件的融资担保、再担保机构的担保赔偿准备金和未到期责任准备金企业所得税税前扣除，按照中小企业融资(信用)担保机构准备金企业所得税税前扣除政策执行。”
(六)持续经营(资本补充、代偿核销、考核激励)
《意见》提出，“探索建立政府、金融机构、企业、社会团体和个人广泛参与，出资入股与无偿捐资相结合的多元化资金补充机制”。“国家融资担保基金，省级担保、再担保基金(机构)以及融资担保、再担保机构的代偿损失核销，参照金融企业呆账核销管理办法有关规定执行”。“提高支小支农业务考核指标权重，重点考核业务规模、户数及其占比、增量等指标，降低或取消相应利润考核要求”。“落实考核结果与资金补充、风险补偿、薪酬待遇等直接挂钩的激励约束机制，激发其开展支小支农担保业务的内生动力”等。
三、《意见》对融资担保行业的意义和影响
(一)《意见》对融资担保行业发展的意义
1.再次明确了融资担保对社会经济发展的重要意义
《意见》是国务院继2015年印发《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发〔2015〕43号，以下简称“43号文”)、2017年颁布《融资担保公司监督管理条例》(国令第683号，以下简称《监管条例》)、2018年批复设立国家融资担保基金之后，出台的又一重要政策文件，对规范全国政府性融资担保体系运行，进一步加大政策扶持力度，充分发挥政府性融资担保作用，缓解小微企业、“三农”融资难融资贵问题具有重要意义。同时，也说明中央层面对融资担保在我国社会经济发展中起到的稳定器、助推器作用的充分肯定，并再次明确和赋予更加重要的责任使命。
2.再次明确融资担保的准公共产品属性和坚持普惠金融的原则
小微企业、“三农”融资担保业务风险高、收益低、外部效应强，是典型的准公共产品。继“43号文”明确为小微、“三农”提供的融资担保具有准公共产品属性，要求政府要发挥重要作用之后，《意见》进一步强调要坚守政府性融资担保机构的准公共定位，弥补市场不足。
同时，继《监管条例》明确普惠金融及支持三农的立法目的及指导原则，《意见》进一步强调政府性融资担保公司要坚持以支小支农微理念引领各项业务发展，专注于服务小微企业、双创主体、新型农业经营主体、农户等资金需求主体。为小微、“三农”等解决缺信息、缺信用、缺抵押问题，为出资人特别是银行分散资金风险，引导更多金融资金支持经济社会发展薄弱环节，破解小微、“三农”融资难融资贵难题。这既是对政府性融资担保机构履行自身职能的基本要求，也是政府性融资担保机构支持普金融发展、履行社会责任的重要方式。
3.强调风险共担，完善政银担合作机制
政府、银行、融资担保机构等多方建立可持续合作机制，共同发挥作用是做好中小微企业、“三农”以及“双创”主体等融资服务的基础。然而，当前我国融资担保机构普遍具有“小、散、弱” 以及风控能力相对较弱等特点，在与银行的合作中长期处于弱势地位，银担合作门槛高、风险收益不对等，严重制约了融资担保业务的开展，降低了小微企业和“三农”主体金融服务可获得性。国内外实践表明，构建政府、银行与担保机构共同参与的政银担合作机制，有助于加强政银行与担保机构的风险分担和利益融合，防控逆向选择风险，实现融资担保业务的可持续发展。
为此，《意见》一方面明确国家融资担保基金和银行的风险分担比例原则上均不低于20%，省级再担保机构的风险分担比例原则上不低于国家融资担保基金，最终原担保机构实际承担的风险比例不超过40%，为各地推进银担合作提供了政策依据。另一方面强调加强银担“总对总”合作，明确提出“国家融资担保基金要推动与全国性银行业金融机构的‘总对总’合作”“省级担保、再担保基金(机构)要推动辖内融资担保机构与银行业金融机构‘总对总’合作”。
4.强调财税扶持，增强融资担保机构可持续发展能力
统计数据显示，2015年以来我国融资担保行业融资担保代偿率基本维持在3%以上，年均新增担保代偿基本处在600亿元左右的高位，政府性融资担保机构经营普遍处在保本微利或亏损的状态，个别机构甚至由于担保业务风险过高，已经丧失担保代偿能力。在此情况下，国家要求政府性融资担保公司要发挥逆周期调节作用，迎难而上扩大小微、“三农”政策性融资担保业务规模并保持较低担保费率，亟需进一步加大财税扶持力度。
对此，《意见》要求财政部门主动作为，通过奖补支持、资金补充、风险补偿、代偿损失核销、绩效考核等一系列政策，以期切实帮助政府性融资担保公司提高可持续发展能力。财政部有关负责人表示，2018-2020年，中央财政每年安排30亿元，对扩大实体经济领域小微企业融资担保业务规模、降低小微企业融资担保费率等成效明显的地方予以奖补激励。有条件的地方可对单户担保金额500万元及以下、平均担保费率不超过1%的担保业务给予适当担保费补贴。相信随着《指导意见》的贯彻落实，相关财税扶持力度会进一步加大，将为政府性融资担保可持续发展提供有力保障。
5.发挥财政职能，助力“六稳”工作
《意见》是立足财政职能助推金融机构解决中小企业融资困境的有力体现，有助于引导各级政府性融资担保机构回归担保主业、降低费率水平、加大支小支农担保供给，带动更多金融资源更好服务小微企业、“三农”和创业创新，对于提振民营和小微企业信心，做好当前的“六稳”工作具有积极意义。
同日(2月14日)，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，祭出“金融服务民营企业18条” 组合拳，助力民营经济更好发展。其中第8条明确指出，“政府出资的融资担保机构应坚持准公共定位，不以营利为目的，逐步减少反担保等要求，对符合条件的可取消反担保。对民营企业和小微企业贷款规模增长快、户数占比高的商业银行，可提高风险分担比例和贷款合作额度。鼓励有条件的地方设立民营企业和小微企业贷款风险补偿专项资金、引导基金或信用保证基金，重点为首贷、转贷、续贷等提供增信服务。研究探索融资担保公司接入人民银行征信系统。”进一步强调了融资担保机构支农支小和服务实体经济的重要作用，也使得融资担保公司接入人民银行征信系统工作有望取得实质性进展。
(二)《意见》对融资担保机构的影响
《意见》提出的“支小支农、四个不得、降费让利”等方面，将对融资担保机构产生如下影响。
1. 业务逐渐转向小微、“三农”以及符合条件的战略性新兴产业企业。《意见》强调各级政府性融资担保、再担保机构要重点支持单户担保金额500万元及以下的小微企业和“三农”主体，优先为贷款信用记录和有效抵质押品不足但产品有市场、项目有前景、技术有竞争力的小微企业和“三农”主体融资提供担保增信。逐步压缩大中型企业担保业务规模，确保支小支农担保业务占比达到80%以上。也就使得政府性融资担保、再担保机构要合理界定服务对象范围，聚焦小微企业、个体工商户、农户、新型农业经营主体等小微企业和“三农”主体，以及符合条件的战略性新兴产业企业。需要逐渐转向服务小微、“三农”以及符合条件的战略性新兴产业企业。
2. 剥离政府债券发行和政府融资平台融资担保业务，不得进行股权投资。《意见》提出政府性融资担保、再担保机构“不得偏离主业盲目扩大业务范围，不得为政府债券发行提供担保，不得为政府融资平台融资提供增信，不得向非融资担保机构进行股权投资”。要求主动剥离政府债券发行和政府融资平台融资担保业务，严格控制闲置资金运作规模和风险，不得向非融资担保机构进行股权投资。数据显示，截至2019年2月14日，全国有担保债券余额的担保公司共46家，其中，政府性担保公司35家，占比为76.09%。政府性担保公司担保债券余额为3932.42亿，担保债券共713只，占比分别为59.68%、68.76%。特别是对一些担保债券余额较大且担保城投债占比较高的担保机构产生较大影响。同时，有非融资担保机构进行股权投资的担保公司也需做好及时调整。
3.担保收入会减少，补贴收入会增多。《意见》明确“各级政府性融资担保、再担保机构要在可持续经营的前提下，适时调降再担保费率，引导合作机构逐步将平均担保费率降至1%以下。其中，对单户担保金额500万元及以下的小微企业和‘三农’主体收取的担保费率原则上不超过1%，对单户担保金额500万元以上的小微企业和‘三农’主体收取的担保费率原则上不超过1.5%。”这将使政府性融资担保和再担保机构的保费收入受到一定影响。与此同时，《意见》明确各级政府财政将会从财税支持、资本补充、代偿核销、考核激励等方面加大对担保机构的支持力度，这将会增加政府性融资担保和再担保机构的补贴收入。
此外，《意见》还从机构体系建设、提升服务能力、防范风险转嫁、优化监管考核、部门协同等方面提出了一些具体意见和要求，为相关工作开展指明了方向。
作为以“雪中送炭，锦上添花”为宗旨的地方国有融资担保机构，西部担保将积极按照党中央、国务院的要求，贯彻落实有关方针政策，深化公司事业部改革，坚持普惠金融属性和金融服务实体经济的天职，践行“两个毫不动摇”，服务民营经济和中小微及“三农”企业，防范化解重点风险，推动地方经济高质量发展。【西部(银川)担保有限公司党总支书记 董事长 马英军】 |
